Die vierte Jahrestagung „Law and Policy in European Integration (1960s-1990s)“ fand als Videokonferenz statt. Schon in den vergangenen Jahren haben die Frankfurter Jahrestagungen des 2015 von STEFAN VOGENAUER (Oxford) am Max-Planck-Institut für Rechtsgeschichte und Rechtstheorie errichteten Forschungsbereichs „Rechtsgeschichte der Europäischen Union“1 historische, juristische und interdisziplinäre europawissenschaftliche Forschung zusammengebracht. Thematisch behandelte die diesjährige Konferenz das interdependente Verhältnis von Recht und Politik im Prozess der europäischen Integration von den 1960er- bis in die 1990er-Jahre 2. Ziel war, wie Vogenauer und JAN-HENRIK MEYER (Frankfurt am Main) zur Eröffnung der Konferenz ausführten, die Relevanz der oft zitierten „Integration durch Recht“ mit Blick auf verschiedene europäische Politikbereiche zu überprüfen und in größere gesellschaftliche Zusammenhänge einzuordnen. In dreizehn Vorträgen, verteilt auf sechs Panels, gelang dies den Vortragenden durch die Zusammenführung von institutionell, geographisch und methodisch unterschiedlichen Perspektiven.
Das erste Panel der Konferenz beschäftigte sich mit europäischer Verbraucherpolitik. Zu Beginn zeichnete LAURE HATCHER-SEGUY (Straßburg) die Geschichte der europäischen Verbraucherschutzpolitik nach und identifizierte dabei vier Phasen, in denen unterschiedliche politische Ziele verfolgt wurden. Zunächst nutzte die Kommission Instrumente der rechtlichen Harmonisierung, um nach der Beseitigung interner Zölle und anderer Handelsbeschränkungen einen fairen Wettbewerb zum Schutze der Konsumenten zu gewährleisten. Nach einer Stagnation des Themas in Folge der beiden Ölpreiskrisen verlagerte sich der Fokus in der zweiten Hälfte der 1980er-Jahre auf die Standardisierung von Produkten (z. B. Nährwertkennzeichnung). Erst ab den 1990er-Jahren wurden Produktinformation und -transparenz als komplementäre Ziele entwickelt. In der jüngsten, bis zur Pandemie vorherrschenden Phase sei, so Hatcher-Seguy, rhetorisch und politisch das Konzept des gut informierten Verbrauchers verfolgt worden. Insgesamt wurde eine Verschiebung von einer anfänglich rein marktorientierten Perspektive hin zu einer umfassenderen Public-Health-Perspektive deutlich.
Im zweiten Vortrag der Konferenz analysierte BRIGITTE LEUCHT (Portsmouth) die europäische Verbraucherpolitik vor dem Hintergrund der einflussreichen Cassis-Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH). Für Leucht hatte dieses Urteil vom 20. Februar 1979 drei Hauptauswirkungen: Es trug zur Entwicklung des gemeinsamen Marktes bei, legitimierte die Bemühungen der Kommission, eine europäische Verbraucherpolitik zu entwickeln und führte eine Verbindung zwischen diesen beiden Bereichen herbei, was eine Debatte über die Harmonisierung von Rechtsvorschriften in Gang setzte. Die Kommission generalisierte nämlich den im Urteil enthaltenen Grundsatz der „mutual recognition“, um eine Verringerung regionaler Variation innerhalb des Gemeinsamen Marktes anzustreben. Dieser neue politische Ansatz wurde allerdings von damaligen Verbraucherschützern als Bedrohung empfunden, da die gegenseitige Anerkennung den Anreiz für ein „race to the bottom“ impliziere, so die Sorge. Letztendlich, so vermutete Leucht, war es dieser durch die Cassis-Lesart der Kommission geförderte deregulative Ansatz, der zur Einführung der qualifizierten Mehrheit im Rat mit der Einheitlichen Europäischen Akte beitrug.
Im zweiten Panel ging es um rechts- und wirtschaftshistorische Aspekte der europäischen Regulierung von Wettbewerb, Transport und Tourismus. CHRISTIAN HENRICH-FRANKE (Siegen) verglich in einer Fallstudie zwei infrastrukturell relevante Sektoren (Verkehr und Telekommunikation) in zwei verschiedenen Perioden der europäischen Integration (1960er- und 1980er-Jahre), um die sich wandelnde Bedeutung des Wettbewerbsrechts aufzuzeigen. Während der 1960er-Jahre, so Henrich-Franke, hätten die Verantwortlichen in den Infrastruktursektoren den grenzüberschreitenden Wettbewerb grundsätzlich abgelehnt, da er mit den damals vorherrschenden Vorstellungen von funktionierenden nationalen Monopolen und kooperativ erbrachten internationalen Dienstleistungen kollidierte. Die Kommission wiederum fürchtete, dass eine Anwendung der Wettbewerbsnormen auf Infrastrukturunternehmen zu negativen langfristigen Folgen sowie juristischen Niederlagen vor dem Gerichtshof führen könnte. Für den Zeitraum zwischen 1979 und 1985 identifizierte Henrich-Franke einen „entscheidenden Wendepunkt“, der das Wettbewerbsrecht zu einem „Push-Faktor“ mutieren ließ. Diesen Wandel führte er auf externe Veränderungen (Verschmelzung von IT und Telekommunikation, technische Rückständigkeit, hohe Preise, veränderte Einstellung zum Wettbewerb), interne Veränderungen (Erweiterung 1973, gesteigerte Bedeutung von Parlament und Gerichtshof) sowie die konzeptionelle Abkopplung einzelner Infrastruktursektoren voneinander und ein dadurch ermöglichtes schrittweises Vorgehen bei der Anwendung des Wettbewerbsrechts zurück.
Im zweiten Vortrag beschäftigte sich LAURA PANADÈS-ESTRUCH (Cayman Islands / Cambridge) mit der historischen Entwicklung von öffentlich-privaten Partnerschaften im Rahmen der europäischen Integration und bewertete die Relevanz dieses Rechtsinstruments am Beispiel des europäischen Verkehrswesens. Im Wesentlichen identifizierte sie drei rechtlich distinktive Phasen. Die erste Phase, von den späten 1950er-Jahren bis 1992, zeichnete sich dadurch aus, dass die transeuropäischen Netze (TEN) als Instrument zur Erreichung der wichtigsten Ziele der Europäischen Gemeinschaften, wie dem Aufbau des Binnenmarktes, betrachtet wurden. Die zweite Phase begann mit dem Vertrag von Maastricht, der den Status der TEN vom Instrument zum Ziel der europäischen Politik veränderte, erstmalig eine europäische Kompetenz explizit festlegte und damit die Konstituierung einer eigenständigen TEN-Politik ermöglichte. In der letzten, bis heute andauernden Phase wurde diese TEN-Politik von der Connecting-Europe-Fazilität abgelöst, die das Regime an neue rechtliche und finanzielle Erfordernisse angepasst hat und die Nutzung „innovativer Finanzinstrumente“ wie öffentlich-private Partnerschaften offiziell unterstützt.
Als nächstes wandte sich ELISA TIZZONI (Pisa) den historischen Wurzeln der gemeinsamen Tourismuspolitik zu. Sie bewertete die Rolle, die dieser Sektor im europäischen Integrationsprozess spielte, indem sie die von den europäischen Institutionen ergriffenen Maßnahmen und die politische Debatte über die Möglichkeiten und Bedrohungen durch die Reisebranche verfolgte. Tizzoni zeigte, wie die Gemeinschaft die politische und wirtschaftliche Integration der Reiseindustrie durch Reise- und Handelserleichterungen, Investitionen in die Infrastruktur, gemeinsame Standards und Vorschriften und nicht zuletzt die gegenseitige Kenntnis der Bürger der Mitgliedsstaaten zunehmend positiv beeinflussen konnte. Die untersuchten Initiativen offenbarten eine Konzentration auf wirtschaftliche Ergebnisse, insbesondere die resultierenden Umverteilungseffekte innerhalb der Gemeinschaft. Sie erörterten aber auch die Relevanz des Tourismus für die persönliche Weiterentwicklung der europäischen Bürgerinnen und Bürger und für den Aufbau einer europäischen Identität.
Das dritte Panel hatte europäische Gesundheits- und Umweltprogrammatik und europäisches Recht zum Gegenstand. In seinem Beitrag erläuterte KOEN VAN ZON (Utrecht) am Beispiel der Kosmetikrichtlinie von 1976, wie die ursprünglich auf freien Wettbewerb ausgerichtete Gemeinschaftspolitik Zielsetzungen des Verbraucher- und Tierschutzes anerkannte und verwirklichte. Geradezu als Katalysator für den Auf- und Ausbau dieser Politik habe der Talc de Morhange-Skandal 1972 gewirkt, bei dem 36 Säuglinge durch ein unsicheres Produkt getötet wurden. Die Forderungen von Verbraucherschützern, anstatt eine Negativ-Liste verbotener Substanzen, wie es die Industrie präferierte, eine Positiv-Liste mit erlaubten Substanzen in die Richtlinie aufzunehmen, fand Unterstützung im europäischen Parlament und schließlich im Rat und führte zu einer Überarbeitung durch die Kommission. Mit der zunehmenden Bedeutung des Tierschutzes in den 1980er-Jahren erschien die Richtlinie im Hinblick auf für die Produktsicherheit durchgeführten Tierversuche zunehmend problematisch. Dabei wurden Zielkonflikte zwischen Verbraucher- und Tierschutz offenbar.
ANDREW JACKSON (Dublin) widmete seinen Vortrag der Entstehungsgeschichte der Vogelschutz- sowie der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie. Beide gelten als Grundpfeiler europäischer Biodiversitätspolitik und sind Voraussetzung für das Netz von Schutzgebieten Natura 2000. Jackson ging ebenso auf die progressive Rolle des EuGHs wie auch auf das ambivalente Verhältnis einiger Mitgliedsstaaten zur europäischen Umweltschutzpolitik ein. Er beleuchtete jedoch vor allem den Einfluss einzelner Akteure in der Generaldirektion Umwelt der Europäischen Kommission auf den Entstehungsprozess der Richtlinien. Maßgeblich verantwortlich für den Entwurf und späteren Erfolg der Vogelschutzrichtlinie seien der Jurist und Ornithologe John Temple Lang, der heute vor allem als Wettbewerbsrechtler erinnert wird, sowie Claus Stuffmann gewesen. Als „special advisor“ des Generaldirektors sorgte Stanley Johnson, der Vater des heutigen britischen Premierministers, dafür, dass das vierte Umweltaktionsprogramm die Verabschiedung einer Habitat-Richtlinie vorsah und dieses Vorhaben schließlich umgesetzt wurde.
Das vierte Panel beschäftigte sich aus verschiedenen Perspektiven mit Europäischer Staatsbürgerschaft, Freizügigkeit und Europarecht. VICTORIA HOOTON (Portsmouth) erläuterte anhand von Fallbeispielen, welchen Einfluss das politische Ziel der Vollendung des Binnenmarkts und der Personenfreizügigkeit auf Prozessstrategien und die Auslegung des EuGHs hinsichtlich der Freizügigkeit von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern in den 1980er- und 1990er-Jahren hatte. Prozessführende Parteien bezogen sich auf die Europäischen Verträge, deren rechtliche Spielräume sich der EuGH bediente, um supranationale Ziele in den Vordergrund zu stellen und die Freizügigkeit zu stärken. Das Fehlen konkreter Vorschriften nutzten nationale Gerichte indes, um ihre Einwanderungsbestimmungen durchzusetzen und den Aufenthalt Arbeitsuchender im Aufnahmeland zu beschränken. Hooton wies schlussfolgernd darauf hin, welche Bedeutung das Fehlen von Gemeinschaftsvorschriften für die Verfolgung politischer Ziele durch die Gemeinschaft und durch nationale Behörden hat und eröffnete Perspektiven für die weitere Forschung im Bereich europarechtlicher Regelungslücken.
In ihrem gemeinsamen Vortrag verorteten EMILIJA LEINARTE (Cambridge) und CATHERINE SARAH BARNARD (Cambridge) die Suche nach der europäischen Identität in die 1970er-Jahre. Die Diskussion über europäischen Identität, die sich im Tindemans Bericht von 1975 manifestierte, deuteten sie als Reaktion auf die schwindende Aufbruchstimmung nach der „Krise des leeren Stuhls“. Die Staats- und Regierungschefs stellten fest, dass eine Europäische Union notwendig sein würde, und verknüpften diese mit politischen Rechten im Rahmen einer Unionsbürgerschaft. Erst nachdem die Frage nach der Legitimität einer Europäischen Verfassung auch jene nach dem europäischen Demos aufgeworfen hatte, wurde die Unionsbürgerschaft mit Art. 8 des Maastrichter Vertrags eingeführt, jedoch ohne dass klar war, was sie eigentlich beinhaltete. Bei ihrer Auslegung und der Ausweitung ihrer Bedeutung spielte der EuGH eine entscheidende Rolle, wodurch die Hoheit der Mitgliedstaaten über das Einreise- und Aufenthaltsrecht erheblich beeinflusst wurde. Die Unionsbürgerrichtlinie regelte 2004 schließlich die Personenfreizügigkeit. Einen destabilisierenden Effekt habe die Unionsbürgerschaft im Vereinigten Königreich gehabt, wo dieser Integrationsschritt auf Kritik gestoßen sei, was sich in den 2010er-Jahren am britischen Diskurs um die Einwanderung gezeigt habe, der mit als Grund für den Brexit gewertet werden könne.
Das fünfte Panel setzte sich mit dem Gemeinschaftsrecht unter dem Eindruck der Europäischen Sozialpolitik auseinander. KONSTANTINOS ALEXANDRIS POLOMARKAKIS (Exeter) ging anhand einer kontextuellen Analyse einschlägiger Urteile der These nach, die EU-Sozialpolitik habe – wenngleich politisch noch unterentwickelt – durch die Rechtsprechung des EuGHs bereits zwischen den 1960er- und 1990er-Jahren maßgeblich dazu beigetragen, die Grundsätze des EU-Rechts zu entwickeln. Dadurch stellte der Referent der gängigen Wahrnehmung, dass die europäische Sozialpolitik vor dem Vertrag von Maastricht keine oder kaum eine Rolle in der Integrationsgeschichte gespielt habe, eine rechtshistorische Perspektive gegenüber, die den Einfluss sozialpolitischer Ziele auf das Europarecht reflektierte.
ROSLYN ELIZABETH DUBLER (New York) befasste sich mit der Rolle und der Positionierung der Kommission, insbesondere der Generaldirektion Soziale Angelegenheiten, hinsichtlich des Verhältnisses von sozialpolitischer Harmonisierung (Art. 117 und 118 EWGV) und Entgeltgleichheit von Männern und Frauen (Art. 119 EWGV). Dubler untersuchte zunächst die zwischen und innerhalb der Generaldirektionen umstrittenen Fragen nach Definition und Durchsetzung der Lohngleichheit in den späten 1950er- und frühen 1960er-Jahren, dann die Debatten um die weibliche Erwerbsbevölkerung im Rahmen der Beschäftigungs- und Arbeitspolitik sowie erste Harmonisierungsbemühungen der 1960er-Jahre. Schließlich kulminierte die Annäherung von sozialer Harmonisierung und Entgeltgleichheit in den 1970er-Jahren in den Defrenne-Urteilen des EuGHs, der wiederum Argumentationsmuster aus der frühen Debatte aufgriff, sowie in den ersten sozialpolitischen Richtlinien. Auf dieser Grundlage konnte die Kommission ihre sozialpolitischen Kompetenzen in den folgenden Jahrzehnten ausbauen.
Das sechste Panel widmete sich dem Themenkreis Europarecht und Grundsatzfragen. CHIEN-HUEI WU (Taipeih) setzte sich mit der Ein-China-Politik der Europäischen Union auseinander und bereicherte die Konferenz damit um den Aspekt der außenpolitischen Rolle der EU. Er ging dabei auf den historischen Hintergrund ein, wonach die Volksrepublik China von mehr und mehr Staaten anerkannt wurde und 1971 die Republik China (Taiwan) als Vertretung Chinas bei den Vereinten Nationen verdrängen konnte. Wu erläuterte, dass das von der Volksrepublik China vertretene Ein-China-Prinzip und die Ein-China-Politik der EU nicht deckungsgleich seien und deren Definition der EU selbst obliege. Die EU mache, auch wenn sie offiziell keine genaue Definition ihrer Ein-China-Politik veröffentliche, den Vereinigten Staaten folgend keine Aussage über die territoriale Zugehörigkeit von Taiwan zu China. Wu beleuchtete auch die institutionellen Unterschiede innerhalb der EU, wobei das Parlament, anders als die Kommission, die Ein-China-Politik vor dem Hintergrund der steigenden Spannungen zwischen China und Taiwan sowie der Situation in Hongkong zunehmend in Frage stelle.
Zum Schluss diskutierte DMITRI ZDOBNÕH (Tallinn) die Entwicklung der tertiären Rechtsetzung durch die EU-Kommission vor und nach dem Vertrag von Lissabon. Er vertrat die These, die Geschichte der tertiären Rechtsetzung in der EU zeige, dass gerade die Integration durch Recht funktioniere. Die weite Auslegung von Art. 155 EGV durch den EuGH sei ausreichend klar und einheitlich gewesen. Dies habe sich positiv auf die europäische Integration ausgewirkt. Die anschließende Problematisierung der Legitimität dieses Ansatzes habe mit den Art. 290 und 291 AEUV eine juristisch-programmatische Lösung gefunden, die keinen integrativen Mehrwert bewirkt, jedoch zu Rechtsstreitigkeiten und sich widersprechenden Urteilen geführt habe. Da politische Vorstellungen entweder in rechtlichen Regelungen aufgehen oder sich im Nichts verlaufen würden, sei die dargestellte Entwicklung zu erwarten gewesen. Integration könne mithin nur durch Recht erreicht werden.
Die Tagung zeigte, dass das Verhältnis von Politik und Recht, der Einfluss von Rechtsakteuren, -prinzipien und -sprache auf Politik und die Herausforderung rechtliche Lösungen für neue Politikfelder zu finden die Geschichte der europäischen Integration weit stärker geprägt haben, als dies bisher – mit wenigen Ausnahmen 3 – in der entsprechenden Historiographie diskutiert wurde.
Konferenzübersicht:
Panel I: European Consumer Policy and European Law
Chair: Alexandre Bernier (University of Copenhagen)
Laure Hatcher-Seguy (Université Strasbourg): Protecting European Consumer's Health: Food Quality and Food Safety Policies in the 1980s and 1990s
Brigitte Leucht (University of Portsmouth): Resonances of Cassis de Dijon? The Impact of a Landmark Decision on Consumer Policy
Panel II: European Law and the Economy: Competition, Transport and Tourism
Chair: Karin van Leeuwen (University of Maastricht)
Christian Henrich-Franke (University of Siegen): Competition Law and Infrastructure (1960s-1980s)
Laura Panadès-Estruch (Cayman Islands / University of Cambridge): EU Policy before Law? A Critical Assessment of Early Public-Private Interactions in Transport (1960s-1990s)
Elisa Tizzoni (University of Pisa): Tourism and European Integration: Opportunities and Legal Constraints
Panel III: European Health and Environmental Policy and European Law
Chair: Lise Rye (NTNU Trondheim)
Koen van Zon (University of Utrecht): Health Scares and Animal Welfare: Regulating the European Cosmetics Market, 1970s-1990s
Andrew Jackson (University College Dublin): Did EU Nature Policy ever really "escape the Clutches" of the Member States?
Panel IV: European Citizenship, Free Movement and European Law
Chair: Katja Seidel (University of Westminster)
Victoria Hooton (University of Portsmouth): Reading between the Lines: Free Movement Objectives as a Tool for Interpretation in the ECJ
Emilija Leinarte (University of Cambridge) and Catherine Sarah Barnard (University of Cambridge): The Creation of European Citizenship: Constitutional Myopia?
Panel V: European Social Policy and European Law
Chair: Christian Salm (EP Research Service Brussels)
Konstantinos Alexandris Polomarkakis (University of Exeter, UK): Driving European Integration through Doctrines, not Laws: the Tales of EU Social Policy
Roslyn Elizabeth Dubler (Columbia University, New York): From Standards to Structures: Equal Pay and the European Commission, 1958-1976
Panel VI: European Law and Issues of Principle
Chair: Carine Germond (NTNU Trondheim)
Chien-Huei Wu (Academia Sinica, Taipei): Principle or Policy: A Historical Trace of EU’s One China Problem
Dmitri Zdobnõh (TalTech, Tallinn): How Integration through Law works and Integration through Policy doesn’t
Anmerkungen:
1 Max-Planck-Institut für Rechtsgeschichte und Rechtstheorie: Rechtsgeschichte der Europäischen Union, <https://www.lhlt.mpg.de/forschungsfeld/rechtsgeschichte-der-europaeischen-union> (05.07.2021).
2 Max-Planck-Institut für Rechtsgeschichte und Rechtstheorie: Conference: 4th Annual Conference: Law and Policy in European Integration (1960s – 1990s), <https://www.lhlt.mpg.de/2111578/event-20-06-09-law-and-policy-in-european-integration.html> (05.07.2021).
3 Bajon, Philip, Rezension zu: Patel, Kiran Klaus/ Röhl, Hans Christian: Transformation durch Recht. Geschichte und Jurisprudenz Europäischer Integration 1985–1992. Mit einem Kommentar von Andreas Wirsching. Tübingen 2020, in: H-Soz-Kult, <https://www.hsozkult.de/publicationreview/id/reb-29683> (26.11.2020).